严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区。鼓励黄河流域开展通信网络、数据中心、物联网等新型基础设施建设。
10月26日，十三届全国人大常委会第三十七次会议开幕，黄河保护法草案将提请会议三审。
长江保护法已于2021年3月1日开始施行。制定黄河保护法，是近年来全国人大常委会着力推进的一项重大立法任务。
“黄河保护法的特殊性在于它是围绕水土来完善全流域生态保护制度，注重整个流域生态的保护和修复，做好保水、固土、治沙的文章。”全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟10月24日在记者会上表示。
“长江与黄河所处的地理区位不一样，河流生态也不一样，所以需要保护的方面自然不一样，需要分别制定法律。”郑州大学法学院教授沈开举说。
据悉，草案三审稿作了进一步修改：强化水资源节约集约利用，明确水土流失防治应当根据实际情况，科学采取生物措施和工程措施，完善生态流量、生态水位管控制度，加强黄河流域环境污染系统治理、源头治理等。
这是在四川省阿坝藏族羌族自治州若尔盖县拍摄的黄河九曲第一湾湿地景色。新华社
“1＋N＋4”
黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略。
“黄河宁，天下平”，为了保护黄河，黄河立法早已提上日程。2005年，全国人大代表、时任水利部黄河水利委员会主任李国英就呼吁制定黄河法，解决在黄河治理、开发、管理和保护中存在的各种问题，促进人与河流的和谐发展。
同年，十届全国政协委员张红武等人呼吁制定黄河管理法。张红武认为，应该明确黄河流域机构的法律地位，规范和调整黄河治理开发与水资源保护中的各种利益关系。
2021年12月20日，黄河保护法草案首次提请审议。
作为全国政协委员，沈开举多次提交黄河保护的提案。他认为，黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化，亟须通过制定黄河保护法予以解决。
10月24日，臧铁伟在全国人大常委会法制工作委员会记者会上表示，“1＋N＋4”的生态环保法律体系已经基本形成。其中，“1”是发挥基础性、综合性作用的环境保护法，“N”是环境保护领域专门法律，“4”是针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护进行的立法。
这四部法律包括已经出台的长江保护法和黑土地保护法，已经提请审议的黄河保护法草案、青藏高原生态保护法草案。
“黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略之后，黄河保护的内涵更加丰富，不只是一条河流的管理，而是包括山林、河湖、水草、沙等生态体系的流域的管理，是跨行政区域的，这需要国家层面的统筹管理。”沈开举告诉21世纪经济报道记者。
黄河保护法草案提出，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制。该机制将审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。
“黄河流域的生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程。”草案第一次分组审议时，全国人大常委会委员肖怀远说。
草案还提出，黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。
完善绿色制造体系
固土、治沙，这是黄河保护的鲜明特征。
今年1月发布的《黄河流域水土保持公报（2020年）》显示，经过多年治理，黄河流域水土流失面积和强度实现“双下降”。但2020年黄河流域水土流失面积仍有26.27万平方千米。
沈开举对记者说，“黄河水的含沙量大，带来很多独特问题，比如悬河，所以在保护上也要有针对性。”
草案第二次分组审议时，全国人大常委会委员李钺锋表示，推进黄河水患治理，不仅需要对下游悬河进行治理，还需要对上游宁蒙河段等悬河进行治理。
三审稿进一步对水沙调控进行修改，包括加强防洪体系建设，促进防汛抗旱协同联动，推进泥沙综合利用；明确水土流失防治应当根据实际情况，科学采取生物措施和工程措施，完善生态流量、生态水位管控制度。
黄河流域水资源短缺、生态环境脆弱，这对高质量发展提出了要求。
草案二审稿提出，严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区；严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或高耗能项目。黄河流域煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色等行业应当开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。
不过，国家鼓励黄河流域开展通信网络、数据中心、物联网等新型基础设施建设。
“黄河流域生态脆弱，对经济社会发展的承载能力比较差，所以黄河流域和长江一样，不能搞大开发，要结合黄河流域的生态禀赋，集约利用各种资源着力高质量发展。”沈开举说。
今年4月，内蒙古自治区开展黄河流域盲目上马高污染、高耗水、高耗能项目等问题整改专项行动，推进沿黄重点地区21个产业园存在手续过期、不齐全或不符合规定等问题整改。
今年9月，山东省推出支持黄河流域生态保护和高质量发展的财政政策，包括省级统筹工业转型发展等专项资金，根据焦化、化肥等行业退出（转移）产能规模，对涉及的市、县（市、区）给予综合奖补，引导企业加快产能置换出清。
草案二审稿提出，推动企业实施清洁化改造，组织推广应用工业节能、资源综合利用等先进适用的技术装备，完善绿色制造体系。
据悉，作为黄河重镇，甘肃省兰州市以重振“兰州制造”为抓手，加快产业向绿色化、高端化、智能化转型，目前清洁生产、节能环保、清洁能源等十大生态产业增加值占GDP比重达到22%。
水资源刚性约束
江河浩荡，水资源短缺却是黄河流域最大的矛盾。
数据显示，黄河上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。
“制定黄河保护法，要像制定长江保护法一样，把问题搞清楚，进而划定保护的重点，这是立法的关键。”沈开举说。
沈开举认为，黄河流域水资源紧缺，要实行水资源刚性约束制度，把水资源作为最大刚性约束条件，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。
草案三审稿继续强化水资源节约集约利用，补充了多项内容，包括：鼓励、推广使用先进节水技术，加快形成节水型生产、生活方式，有效实现水资源节约集约利用；黄河流域水资源利用应当坚持精打细算；黄河流域水资源调度根据水情变化进行动态调整；加强农业节水设施建设；黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强节水宣传教育和科学普及，提高公众节水意识，营造良好节水氛围等。
第二次分组审议时，全国人大常委会委员王宪魁建议加强节水设施建设，“现在干渠、支渠、毛斗渠水泥硬面化，这个投入是值得的。不然，从黄河引水到田间地头，连带泥沙再蒸发，跑水漏水太多”。
在节约水资源的同时，防汛也不能掉以轻心。草案三审稿提出，加强防洪体系建设，促进防汛抗旱协同联动。
沈开举建议加大支持力度，实施剩余滩区居民迁建。“黄河滩区有丰富的湿地生态资源，是黄河中下游重要的生态安全屏障，对保障国家生态安全具有独特的作用。”他说。
（作者：王峰 编辑：林虹,见习编辑张铭心）
